Bauen in Berlin: Was erwartet uns 2021?

Der Berliner Wohnungsmarkt ist und bleibt angespannt und lässt alle Akteure – Mieter*Innen, Vermieter*Innen, Grundstückseigentümer*Innen, Entwickler*Innen, Politik und Verbände – den Atem anhalten. Der Mietendeckel sollte eine Atempause schaffen, doch statt den Neubau zu forcieren, wird die Regulierungsschraube immer weiter angezogen. Zeit, einmal durchzuatmen, und einen Blick auf die in 2021 anstehenden Entscheidungen zu werfen.

Wird das Bundesverfassungsgericht den Mietendeckel kassieren?

Größter Aufreger der Vorjahre war der Mietendeckel, der 2018 beschlossen wurde und 2019 in zwei Stufen in Kraft getreten ist. Zunächst wurden die Mieten eingefroren, dann sogar für 340.000 Wohnungen abgesenkt. Die Reaktion des Marktes ließ nicht lange auf sich warten und drückt sich zum einen durch ein deutlich verringertes Angebot an Mietwohnungen aus und zum anderen in der Vereinbarung sogenannter Schattenmieten. Teilweise überhastet gegen den Mietendeckel erhobene Eilverfahren scheiterten vor dem Bundesverfassungsgericht, das zugleich für das erste Halbjahr 2021 eine Entscheidung in der Hauptsache angekündigt hat. Diese wird nun mit Spannung erwartet.

Die führenden Verfassungsrechtler*Innen gehen von einer klaren Verwerfung des Mietendeckels aus, dem als Landesgesetz die erforderliche Kompetenz fehle, da er unzulässig in das vom BGB geschaffene, abschließende soziale Mietrecht eingreife. Hierfür spricht vor allem auch die Positionierung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes, der einem vergleichbaren Ansatz in Bayern den Riegel vorschob. Doch Karlsruhe ist nicht München und auch dort erging die Entscheidung bei neun Berufsrichter*Innen 6:3, das heißt immerhin drei Richter*Innen hielten eine landesrechtliche Regelung nicht von vornherein für unzulässig. In Karlsruhe entscheiden acht Richter*Innen und bei Stimmengleichheit wird keine Verfassungswidrigkeit festgestellt. Durchaus denkbar ist also, dass sich das Bundesverfassungsgericht der Auffassung von Professor Ulrich Battis anschließt und zumindest ein öffentlich-rechtliches Einfrieren von Mieten für zulässig erachtet.

Doch selbst wenn man dies unterstellt, erscheint der Berliner Weg nicht verfassungskonform, wurden die Mieten doch nicht nur eingefroren, sondern doppelt rückwirkend (zum Stichtag am 18. Juni 2018 und auf die Werte aus 2013) zurückgesetzt. Wenn der Mietendeckel dementsprechend erwartungsgemäß verworfen wird, bleibt noch die Frage zu klären, ob die seit einem Jahr gesenkten Mieten rückwirkend von Mieter*Innen zurückgefordert werden können und sollen. Politik und Gerichte haben auf dieses Risiko immer hingewiesen, niemand darf davon überrascht sein. Dessen ungeachtet werden die Vermieter*Innen hier ein gesundes Augenmaß walten lassen müssen.

Höchstrichterliche Entscheidungen zum Vorkaufsrecht, Baunutzungsplan und zweckentfremdungsrechtlicher Mietobergrenze

2021 stehen darüber hinaus drei weitere höchstrichterliche Entscheidungen an: Das Bundesverwaltungsgericht wird über die Zulässigkeit der Ausübung von Vorkaufsrechten in Milieuschutzgebieten entscheiden, eine insbesondere von Baustadtrat Florian Schmidt in Friedrichshain-Kreuzberg etablierte Praxis, die zwischenzeitlich vom Land Berlin flächendeckend übernommen wurde. Kommt es im Milieuschutzgebiet zum Verkaufsfall, bieten die Bezirke seither Abwendungsvereinbarungen an. Wer diese nicht unterschreibt, bekommt das Grundstück nicht, da der Bezirk von einem Vorkaufsrecht Gebrauch macht. Nach Ansicht von Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht ist dies auch rechtmäßig – das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig muss nun letztinstanzlich entscheiden.

Eine weitere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes steht zum Baunutzungsplan an. Dieses Unikat beherrscht die Baurechtspraxis in den Berliner Westbezirken seit 1960/61 und reduziert die zulässige Geschossflächenzahl in der Innenstadt auf 1,5. Wer auskömmlich bauen oder nachverdichten möchte, benötigt daher umfangreiche Befreiungen und ist insoweit dem Ermessen des Stadtplanungsamtes ausgesetzt, von dem die Behörden seit jeher reichlich Gebrauch machen. Das Oberverwaltungsgericht hat dem nun einen Riegel vorgeschoben und am 15. September 2020, einem Rechtsprechungswandel der 19. Kammer des Verwaltungsgerichtes folgend, den Baunutzungsplan für funktionslos und damit unwirksam erklärt. Bleibt es dabei, wovon auszugehen ist, wäre dies eine Revolution für die Berliner Baurechtspraxis, würde doch den Stadtplanungsämtern ihr wesentliches Machtinstrument genommen.

Eine dritte wesentliche letztinstanzliche Entscheidung muss das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg selbst treffen: Seit 2018 fordert das Zweckentfremdungsrecht im Falle des Abrisses von bestehendem, schutzwürdigem Wohnraum die Schaffung von Ersatzwohnraum mit einer Mietobergrenze in Höhe von 7,92 Euro pro Quadratmeter (nettokalt). Bereits 2018 hatte das Verwaltungsgericht Berlin diese zweckentfremdungsrechtliche Mietobergrenze für nichtig erklärt. Dem Land Berlin fehle hierfür die Ermächtigungsgrundlage und im Übrigen verletze die starre sowie zeitlich unbegrenzte Festlegung eines geringen Mietpreises für Ersatzwohnraum jeglicher Art und Lage den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Das Oberverwaltungsgericht kann hier kaum anders entscheiden, so dass allgemein davon ausgegangen wird, dass die Berufung des Landes Berlin scheitert. Da es sich insoweit um nicht revisibles Landesrecht handelt, wäre das Thema damit erledigt, denn zum Bundesverwaltungsgericht kommt nur, wer die Verletzung von Bundesrecht behaupten kann.

Volksbegehren Deutsche Wohnen & Co. enteignen!

Voraussichtlich gemeinsam mit den Wahlen steht im Herbst die Entscheidung über das Volkbegehren Deutsche Wohnen & Co. enteignen! an. Klarzustellen ist insoweit, dass das Ziel des Volksbegehrens gar keine Enteignung ist, wie sie auf der Grundlage von Art. 14 Abs. 3 GG zum Ausbau von Schienenwegen oder Autobahnen allgemein üblich und an der Tagesordnung ist. Vielmehr steht zur Entscheidung, Unternehmen mit mehr als 3.000 Wohnungen gemäß Art. 15 GG in eine Gemeinwirtschaft zu überführen und zu sozialisieren. Dies ist in der über 70-jährigen Geschichte der Bundesrepublik Deutschland beispiellos. 

Ziel der Akteure des Volksbegehrens ist dementsprechend weniger das konkrete zur Entscheidung anstehende Gesetz, sondern vielmehr ein Systemwechsel. Völlig unverständlich ist, warum die Berliner Senatsinnenverwaltung das Volksbegehren zugelassen und nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, eine Entscheidung des Berliner Verfassungsgerichtshofes einzuholen.

Dessen ungeachtet werden am Ende drei Gründe zum Scheitern der Gesetzesinitiative führen:

• Erstens bleibt es dabei, dass der Sozialisierung fundamentale Rechtsgrundsätze entgegenstehen, denn alles staatliche Handeln – auch das des Volksgesetzgebers – muss sich am Rechtsstaatsprinzip und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz messen lassen. Nachdem das Land Berlin erst städtische Wohnungsunternehmen verkauft, den Wohnungsneubau vernachlässigt und die soziale Wohnraumförderung eingestellt hat, vermag es nicht zu überzeugen, zur Lösung eben dieser Misere nun privatwirtschaftlich verfasste Wohnungsunternehmen zu „enteignen“.
• Zweitens ist die „Enteignung“ – allen Rechenkünsten der Initiator*Innen zum Trotz – nicht finanzierbar.
• Drittens bleibt doch die Hoffnung auf die Vernunft der Berliner Stimmberechtigten, der fixen Idee der Initiatoren rund um Rouzbeh Taheri nicht auf den Leim zu gehen und bei diesem „Harakiri“ mitzumachen.

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Baulandmobilisierungsgesetz: Weiteres Anziehen der Regulierungsschraube

Auf Bundesebene steht im ersten Halbjahr 2021 die Entscheidung über das Baulandmobilisierungsgesetz an. Merkwürdig mutet bereits der Titel an: Bauland lässt sich nicht mobilisieren, liegt es doch gerade im Wesen einer Immobilie, dass sie unbeweglich ist. Doch unabhängig davon handelt es sich auch in der Sache nicht um ein Gesetz, das geeignet erscheint, zusätzliches Bauland zu schaffen. Vielmehr beinhaltet der überwiegende Anteil der Maßnahmen ein weiteres Anziehen der Regulierungsschraube: Dies gilt zunächst für die Ausweitung von Vorkaufsrechten und dem Baugebot, aber auch für das Institut des sektoralen Bebauungsplanes zur Wohnraumversorgung und im Besonderen für das sogenannte Umwandlungsverbot (dazu gleich mehr).

Positiv auffallen können dagegen die Erleichterung der Erteilung von Befreiungen und die Beurteilung des „Einfügens“ sowie eine weitere Flexibilisierung der Obergrenzen für das Maß der baulichen Nutzung. Bei allen drei Punkten muss es aber naturgemäß bei einem weiten Ermessen der Stadtplanungsämter bleiben, so dass die konkreten Auswirkungen auf die Praxis freilich bezweifelt werden können. Die Einführung des „Dörflichen Wohngebietes“ – nach dem Urbanen Gebiet erst das zweite neue Baugebiet in der Baunutzungsverordnung seit deren Inkrafttreten 1962 – bezeugt schließlich, aus welchem Bundesland unser Bauminister kommt, der eigentlich nur Innenminister ist. Der praktische Nutzen für Berlin und andere Ballungsräume dürfte sich dagegen in Grenzen halten.

Das Umwandlungsverbot und die Bildung von Wohnungseigentum

Im Zentrum der Auseinandersetzung um das Baulandmobilisierungsgesetz steht vor allem das Umwandlungsverbot. Ziel ist, die Schaffung von Wohnungseigentum in Gemeinden mit angespanntem Wohnungsmarkt zu untersagen, was auch heute schon gilt, wenn die Kommune ein Milieuschutzgebiet ausweist. Dies wird jedoch nicht als ausreichend angesehen, da gerade die Aufteilung und Privatisierung von Wohneinheiten als Motor der Gentrifizierung gilt. Und in der Tat verhält es sich so, dass sich der Anteil der Mieter*Innen, die ihre Wohnungen über das ihnen heute schon zustehende Vorkaufsrecht erwerben, deutlich in Grenzen hält.

Dies liegt wiederum darin begründet, dass den Mieter*Innen oftmals das nötige Eigenkapital fehlt. Hier sollte die Politik ansetzen, statt mit Verboten zu agieren, und Förderinstrumente schaffen, wie zinsvergünstigte Darlehen, Zuschüsse oder einem Verzicht auf die Grunderwerbsteuer. Diese Mittel könnten wesentlich zielgerichteter eingesetzt werden, als das flächendeckende Absenken von Mieten oder das Gebrauchmachen von überteuerten Vorkaufsrechten ohne jede Prüfung der Bedürftigkeit der im Verkaufsfall zufällig Begünstigten.

Dies entspricht im Übrigen auch dem Auftrag der Verfassung von Berlin: Danach soll das Land Berlin zum einen die Schaffung und Erhaltung von angemessenem Wohnraum, insbesondere für Menschen mit geringem Einkommen fördern, aber auch die Bildung von Wohnungseigentum. Das wäre sinnvoll, ist doch das Eigenheim anerkanntermaßen die beste Altersvorsorge.

Bauordnungsnovelle

Noch in dieser Legislaturperiode möchte R2G eine Novelle der Bauordnung beschließen. Es steht zu befürchten, dass die – in erster Linie auf die Abwehr von Gefahren ausgerichtete – Bauordnung weiter missbraucht und mit fachfremden Themen aufgeladen wird (wie beispielsweise der Doppelprüfung des Zweckentfremdungsrechtes nicht nur durch das Wohnungsamt, sondern seit 2018 auch durch die Bauaufsicht). Klar ist, dass das Bauen damit nicht einfacher wird.

Noch schlimmer ist aber, dass R2G wohl das etwas in Vergessenheit geratene Ziel aus dem Koalitionsvertrag aufgreifen und die Abstandsfläche von derzeit 0,4H auf 0,5H erhöhen will (ein 20 Meter hohes Gebäude braucht dann nicht mehr acht Meter Abstandsfläche, sondern ganze zehn Meter). Dies würde nicht nur dem allgemeinen Ziel der Stärkung der Nachverdichtung und Innenentwicklung diametral zuwiderlaufen. Auch würde das Land Berlin den – unter anderem auch in der Musterbauordnung festgehaltenen Konsens – aller 15 anderen Bundesländer verlassen, die die Abstandsflächen entsprechend abgesenkt haben. Eine schlimme Rolle rückwärts, die unbedingt verhindert werden muss.

Die wichtigsten Aufgaben: Feindbilder abbauen und Vertrauen aufbauen

In 2021 stehen wichtige Entscheidungen an. Die wichtigste Entscheidung erfolgt aber im Rahmen der anstehenden Wahlen auf Bezirks-, Landes- und Bundesebene. Die Berliner*Innen haben es hier selbst in der Hand, die Weichen für die nächsten fünf Jahre zu stellen. Wollen sie ein weiteres Mal von R2G regiert werden, deren Fokus eher auf dem Schutz des Bestandes lag. Oder wählen Sie eine progressivere Alternative, die den Neubau stärker in den Fokus nimmt.

Unabhängig davon ist die Immobilienwirtschaft aufgerufen, bessere Antworten auf die aktuelle Situation zu finden. Denn neben den nicht zu leugnenden Gentrifizierungsaktivitäten einzelner Akteure führen davon galoppierende Preise zu einem weiter steigenden Bauüberhang und Landbanking. Neben der Forderung an die Politik, vermehrt Bauland auszuweisen, muss die Immobilienwirtschaft liefern. So sind ESG (Environment, Social, Governance) als Anlagekriterien zwar in vieler Munde, doch werden Sozialthemen bislang doch eher mit der Kneifzange angefasst. Feindbilder müssen hierfür abgebaut, neues Vertrauen aufgebaut und ein Bündnis für Wohnen geschmiedet werden. Denn am Ende des Tages wird sich die Anspannung am Wohnungsmarkt nur gemeinsam lösen lassen.

Aufmachermontage: Rechtsanwalt Dr. Mathias Hellriegel nimmt den Berliner Immobilienmarkt ins Visier. Copyright: (Portrait) HELLRIEGEL RECHTSANWÄLTE; (Baubild) Peter Lomas auf Pixabay